加大再分配力度、强化互助共济功能是中国社会保障事业发展的重要方向，日韩养老金制度从有限再分配向普遍福利转型的过程值得参考。本文通过构建制度结构的综合性分析框架，阐释两国养老金体系演进的共性与差异。早期日韩养老金制度的建立具有发展型特征，且与彼时的外部制度结构要素协调互补，有其历史合理性。但随着经济增长放缓引发的财政紧缩、基金赤字以及公民福利意识觉醒，有限再分配的保障制度引发社会矛盾，变革不可避免。在此过程中，两国不同的外部发展环境、社会经济基础、政党制度导致了差异化的制度模式与改革路径选择。日本由体系高度分散走向完全整合，实现了不同群体间的广泛互济；而韩国虽建立了覆盖城乡的统一制度，但特殊职业群体的制度仍然分立。中国养老金体制改革应吸取日韩两国的经验教训，缩小制度差距、促进制度融合。
关键词：日韩养老金制度 制度结构约束 共性与差异 国际经验
作者简介：朱恒鹏系中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院大学经济学院教授；潘雨晴系中国社会科学院大学经济学院博士研究生，中国社会科学院公共政策研究中心研究助理；孙梦婷系清华大学公共管理学院博士研究生。
引用来源：朱恒鹏、潘雨晴、孙梦婷：“缴费给家乡的父母养老——制度结构约束下日韩养老金体系演进的共性与差异”，《国际经济评论》2023年第3期，第121~143页.
一、引言
纵观世界各国社会保障制度的演变过程，以中日韩等为代表的东亚国家在制度建立、发展与改革的路径选择上与欧美国家大有不同，形成了具有东亚特性、且覆盖了全球四分之一人口的社会保障实践。本文尝试借鉴并整合政治经济学中的制度变迁理论、激励互补理论和福利国家理论，构建一个综合性理论框架，解释日韩两国养老金制度的演变过程及背后的历史和制度逻辑，以期对中国养老金制度的改革提供些许经验参考。
随着此前研究的积累，制度研究中已形成广泛共识，国际背景、本国社会经济结构、制度基础、公共财政状况与政策过程中的多元行动者，都会影响一项制度的发展。本文以互补理论为基础，整合制度理论与福利国家理论，尝试建立一个综合性的理论分析框架（见图1），具体如下。第一，最优制度安排表现为内部要素与外部环境（包括结构因素与制度因素）互动后的均衡状况。仅仅采纳内部要素与外生环境中的最优特征，而不进行相互的调试，往往无法取得最优制度绩效，甚至使绩效更差。第二，最优制度安排处于变化之中。当外部环境变化引起养老金制度内某一要素的强度增加时，与之互补的其他要素的边际效益会增加，这些效应相互强化，形成正反馈机制，反之亦然。也就是说，养老金制度内的要素和外部环境要素最终会以协同方式变动。
图1 理论分析框架
资料来源：笔者自制。
二、日韩养老金体系发展改革概况
日韩养老金制度的建立逻辑与西方国家的福利理念各异其趣。在尚未具备欧美国家福利制度发展关键要素（如竞争性政党、广泛的公民社会权利）的情况下，日本和韩国由政府精英以自上而下的方式发起和实施了福利制度，并且维持了低水平的再分配和去商品化。在日韩两国养老金制度的建立过程中，历史遗产、社会经济结构与国家治理体制等内外部要素互相影响，形成互补均衡。
（一）日本的养老金体系
1. 制度建立
日本公共养老金制度的建立最早可追溯至明治维新时期。在公共部门，日本政府基于“富国强兵”的国家战略，1875年为军人建立了养老金制度，并于1884年将这一制度扩大到公务员群体，筹资全部由政府税收承担。1920年前后，各类公共公司纷纷建立起共济组合（Mutual Aid Associations），雇员与公司共同缴费。在私营部门，工业化时期，一些私营大型公司为了吸引和留住工人，开始为雇员提供一次性退休金。第二次世界大战期间，为向“工业战士”提供保障以满足战争需要，日本政府于1940年引入海员保险，之后又为了稳定工业生产建立起针对10人以上规模私营企业男性蓝领工人的养老保险制度（厚生年金前身），缴费由雇主与雇员共担。
第二次世界大战刚结束时，日本陷入恶性通货膨胀，原来的养老储备基金被严重稀释。在制度重建过程中，日本政府继承了此前体系分立、运营分散的养老金制度，并将其逐步发展为覆盖全民的养老保障制度。在公共部门，1949年后各政府机构、各类政府雇员的福利标准一律平等，原本不在保障范围内的地方公共部门雇员被吸纳进来。20世纪50年代，一些职业群体因对待遇差距不满选择脱离原有的保障制度自建共济组合。在私营部门，雇员的厚生年金保障范围在1954年扩大到5人以上规模的企业，福利结构从原本仅包含收入关联型养老金，变更为同时包含定额养老金和收入关联型养老金。1965年，随着经济复苏，与收入关联的部分厚生年金被外包给雇主独立管理，企业可以建立自己的厚生年金基金替代厚生年金支付。此外，日本政府在1961年引入了国民年金，为自我雇佣者、农民、失业者提供定额养老金保障。这一时期，私营部门内部的互相比较和自民党的政治利益交换行为导致国民年金的待遇快速向厚生年金靠拢，但公私制度间差距仍然较大。
2. 主要改革
随着社会经济环境变化，日本高度碎片化的养老金体系开始面临严重的可持续性问题：一方面，制度设计不合理导致部分保险计划的财务赤字严重；另一方面，公民福利意识觉醒，制度间的待遇差距过大引发社会对养老金体系公平性的质疑。怎样缓解养老金制度的财务与公平性危机成为此后日本政府多轮改革的核心。
第一次较大的结构性改革发生在1985年，改革核心是将财务状况恶化的国民年金和海员保险与其他制度进行整合，并调整共济组合的福利计算办法。第一，将厚生年金和共济组合的定额福利部分与原本的国民年金整合，形成新的覆盖全民的国民年金计划，福利支出财政补贴之外，由各个基金按照各自缴费人数占总缴费人数比重分担。国民年金给全体参保人提供定额养老金福利，其上的厚生年金和共济组合只针对由雇主和职工共同缴费的参保人提供收入关联型福利。第二，将共济组合的养老金计算标准由退休前工资改为终身平均工资，并在未来20年内逐步将年应计率降低至与厚生年金完全统一。第三，为共济组合建立独享的公共福利计划，待遇水平相当于收入关联型福利的20%。第四，将海员保险并入厚生年金。
自20世纪90年代后期起，日本经济出现负增长，政府在财政压力下继续推动制度整合，并以控制未来厚生年金缴费率为目标着手调整收支结构。一方面，财务状况持续恶化的四个共济组合被并入厚生年金，并让日本政府开始考虑全面实施共济组合与厚生年金整合的可能性；另一方面，通过结构调整扩大收入、控制福利支出。2000年改革将保费征缴基数进一步扩大，实行总报酬制，同时为了保证整体保费负担不增加，费率从17.35%降低到13.58%。此外还降低了厚生年金收入关联型福利的年应计率，将待遇领取年龄逐步由60岁提高到65岁，并将养老金待遇调整标准由与可支配收入增速挂钩改为与物价指数挂钩。2004年改革进一步确定了未来保险费率上限并将其固定下来，同时引入养老金待遇的自动调整公式，控制养老金待遇水平。
虽然公务员共济组合保持着相对较好的财政状态，但为了缓解来自民众的养老金嫉妒问题，也不得不反复跟随厚生年金进行改革，并最终实现完全整合。从2001年起，公务员共济组合的养老金待遇领取年龄逐年提高到65岁,走向与厚生年金一致。2004年改革中，该共济组合也采取了与厚生年金相似的改革方案。由此，各制度的缴费率、福利待遇等标准逐步走向统一，这些都为之后更大范围的制度整合奠定了基础。根据日本2012年的法案，共济组合制度在2015年被废除,全部与厚生年金合并。公务员独享的职业附加公共福利也被废除,取而代之的是和企业类似的费率为1.5%的缴费确定型职业年金。
一系列改革后，日本形成了当前三个层次的养老保障体系：第一层是覆盖全民的国民年金（基础年金）制度，参保人根据缴费年限领取定额福利；第二层是覆盖全部雇员（包括公务员、公共部门雇员、企业雇员）的厚生年金制度，参保人根据收入水平、缴费年限领取收入关联型福利；第三层则是各种非强制性的补充福利，包括各类雇主为其雇员设立的缴费确定型或待遇确定型职业年金、一次性退职金，以及个人自愿参加的个人缴费确定型计划。
（二）韩国的养老金体系
1. 制度建立
韩国的养老金制度是在战后设计、发起和实施的。日本殖民时期，韩国的公共福利仅覆盖殖民政府中的公务人员，这种优先保障核心统治阶层的政策思路在殖民结束后被保留下来。虽然战后大量民众等待救济，但李承晚政府并未将公共援助用于更为普遍的社会安全网建设，而是用其扩大和维护政府官僚机构，并于1948年发布《国家公职人员法》草案，提出要为公务员提供一次性退休金。然而在国内社会动荡、朝鲜战争爆发的局势影响下，有限的财政预算只能勉强维持社会控制以及军队开支。直到1960年覆盖公务员和军人的公共养老金制度才正式建立。而彼时企业雇员主要依靠公司提供一次性退休福利。
薄弱的经济基础与威权统治使得经济增长成为政府合法性的最重要来源。朴正熙军事政变后，其在政策制定过程中的绝对权威和对经济增长的高度重视使其他社会和政治问题边缘化。直到20世纪70年代，由朴正熙主导成立的韩国发展研究所说服其接受了社会政策可以促进社会经济发展的理念，《国民福利养老金法》终于于1973年出台。然而，由于同期爆发了石油危机和朝鲜宣布废除所得税，国民养老金计划在即将实施前被朴正熙总统临时叫停。随后韩国经历了持续十年的经济困难，养老金改革被不断搁置，仅有1975年教育部门为私立学校教师建立保障制度的提议获得总统批准。
20世纪80年代，随着韩国民主化转型，在国内政党竞争与公民福利意识觉醒的双重压力下，1986年全斗焕政府重新发布并开始实施《国民养老金法》。但制度扩面过程并不顺利。起初国民养老金制度适用于10人以上企业的雇员，但这一制度在当时仅覆盖了大约25%的经济活动人口。为配合建立灵活劳动力市场和取消农产品贸易壁垒等改革，国民养老金于1995年向农民延伸，1999年继续在城市地区扩面，将自我雇佣者纳入保障。至此，国民养老金表面上基本实现全覆盖。但由于韩国直到2005年才出台政策允许用国民养老金替代法定一次性退休金，影响了企业和职工参加国民养老金的积极性，导致国民养老金实际缴费人数很少，当时18-59岁的参保人仅占全国相应年龄组总劳动力人口的三分之一。
为实现扩大覆盖的短期目标，国民养老金起初设置了不合理的低缴费、高福利结构，但政府仅补贴国民养老金的行政运行费用，福利待遇几乎完全依靠缴费及基金投资收益支付。在收入端，缴费率一开始仅有3%左右，此后十年内逐步增加到9%。在支出端，国民养老金采取了与日本类似的双层福利结构，但与日本农民和自我雇佣者仅领取定额福利不同，韩国的全部参保人均可领取定额和收入关联型福利。制度建立之初，缴费20至40年的参保人可以以不到9%的费率获得替代率约30%~60%的福利。此外，当时还引入了“特殊老年年金”，用于覆盖在制度实施时年龄已经超过50岁，无法满足10年最低缴费要求的特殊人群。缴费满5至9年时，替代率可以达到25%~45%。
2. 主要改革
韩国国民养老金制度的改革以福利待遇调整为主。制度设计之初，由于缴费与福利设置失衡和韩国快速老龄化趋势，政府预计国民养老金将于2031年耗尽，为此于1998年进行了第一次改革。措施包括降低国民养老金的替代率、在2013年到2033年间逐步将待遇领取年龄由60岁提高到65岁，以及引入每五年一次的财务审查制度。
2003年财务审查后，政府进一步提出提高缴费率和降低福利水平的国民养老金改革方案，但并未获得通过。当时反对党提出了另一项改革方案，将国民养老金转变为完全与收入关联的福利，并建立一个由政府一般税收支持的，福利水平为国民养老金参保人平均收入20%的基础养老金制度。经过近4年的激烈争论后，国民养老金第二次改革于2007年实施，方案只是将替代率进一步下调，并未做结构调整。但作为妥协，韩国为年龄在65岁以上且收入低于一定标准的老年群体引入了覆盖率70%、福利水平为国民养老金参保人平均收入5%的基础老年养老金，资金由财政拨付。
两次改革实施时，韩国大多数民众并不是国民养老金制度的受益人，当时超过九成的退休人员领取由公司提供的一次性退休金，因此大幅降低养老金待遇的改革几乎没有阻力。提高缴费率、增加政府税收支出等可能影响企业负担的改革则遭到强烈抵制。与之相对，韩国公务员养老金待遇在不断提高：一方面，20世纪80年代韩国扩大了公务员养老金待遇计算基数，在基本工资之外，季度津贴、出勤津贴和工龄津贴都被逐渐纳入其中；另一方面，公务员养老金替代率水平亦有所提高，到1981年，公务员可以以7.5%的缴费率领取到替代率约50%-76%的养老金。并且韩国公务员养老金制度在面对财务危机时，由于福利刚性，选择了以提高缴费率为主的改革方式。这导致公私制度间养老金替代率差距不断扩大。
20世纪90年代后期，韩国公务员养老金制度开始出现当期赤字。因此，2000年改革采取了三项措施：第一，将公务员养老金缴费率提高到8.5%；第二，将待遇领取年龄逐步提高到60岁；第三，将福利计算基数从退休前一年的工资改为退休前三年的平均工资。此后，公务员养老金经历了多次费率调整，2009年之前费率已经达到17%。2009年的改革进一步将公务员缴费基数由基本工资改为应税收入，并将以应税所得为基数的费率由11%提高到14%。但即便如此，由于过高的福利待遇支出几乎没有得到修正，再加上人口老龄化与抚养比上升，导致公务员养老金支出压力上升，需要更多的财政资金来填补收支赤字。
随着越来越多的国民养老金参保人开始领取退休待遇，制度之间的公平性争议愈加激烈，加之公务员养老金对财政造成重大威胁，韩国启动了2014年的公务员养老金制度改革。政府提出的改革方案包括实施结构调整，将公务员养老金变更为与国民养老金一致的基础福利加上公务员补充福利（补偿改革损失），以及对“新人”和“老人”实施不同的福利结构，让新入职公务员的待遇逐步向国民养老金靠拢。然而这一方案遭到反对党和公务员工会的强烈反对，理由是“新人”也应该享受和“老人”一样的补充福利，相关的社会争论也十分激烈。2015年最终达成的妥协是对全部公务员实施同样的结构改革。改革后，公务员养老金整体的缴费率由14%提高到18%，年应计率由1.9%下降到1.7%。由于原本的构想未能顺利实施，公务员与国民养老金参保人之间的待遇差距仅略微缩小，可持续性危机仍然存在。
当前，韩国仍维持了多层次且分立的制度体系。基础老年养老金构成了社会安全网（零支柱），为低收入老人提供基本的生活保障。公共养老金计划构成第一支柱，国民养老金覆盖企业雇员、农民和自我雇佣者，特殊职业养老金则分别覆盖公务员、军人和私立学校教师。在此之上，企业为雇员提供的缴费确定型或待遇确定型企业年金计划构成第二支柱，个人养老金计划构成第三支柱。
三、日韩养老金制度改革路径的差异分析
为回应前述种种问题，日韩两国都尝试化解财务压力、缩小制度间差距，但改革路径存在明显差异：日本选择了制度不断融合，并增加政府补贴以维持福利水平的方式；而韩国选择不断压缩国民养老金待遇，并在当前国民养老金有大量结余的情况下仍不考虑提高待遇以缩小其与公务员养老金之间的差距，仅在改革中略微降低了公务员福利标准。
这一方面涉及到日韩两国不同的政党制度、官僚体系与社会结构。日本高度分散的养老金制度特征和民众强烈的公平观念导致在经济高速增长期不同养老金制度间的福利追赶持续发生，客观上为制度整合提供了便利。掌握主动权的专业福利官僚在改革的连续推进过程中发挥着重要作用，在改革方案设计和推行过程中，专业官僚发挥重要甚至主导作用，是日本政治和官僚体制的一个显著特征。而在韩国，出于对未来赤字的担忧，国民养老金福利受到严格控制。但因为基金本身财务健康，在福利达到什么程度是风险可控的问题上各方没有形成共识，再加上威权体制下福利官僚机构被架空，改革议案的提出一般由政治家主导，提高国民养老金待遇的问题不容易进入政策议程、达成决策。
另一方面，则与两国的公共财政体系、社保筹资结构和财税制度发展路径有关。在日本，主要依靠所得税的财政筹资制度制约了政府的财政能力。1979年，由于引入增值税受挫，日本提出在不增税情况下削减财政赤字的改革目标，政府支出被不断压缩。因此当1983年国民年金出现赤字时，政府没有余力补贴缺口，只能通过制度整合与互济解决问题即1985年养老金制度改革。虽然此后日本在1989年引入了税率3%的消费税（日本式增值税），但由于与财政部门控制预算的计划相悖，改革后消费税收入没有专门用于福利支出。直到2009年之前，福利官僚推动的多次公共养老金改革均以不额外增加财政负担为前提。
日本引入增值税过程称得上一波三折，受到了持续且强烈的反对。但因增值税税基广，筹资能力强，比继续提高所得税或养老金费率来为社会保障筹资更具优势和可行性，因此随着社会福利需求增加，政客们和专业官僚亦持续通过政策话语将开征增值税的用途与福利保障相联系，最终还是得到民众认可，成功开辟了新的社保筹资渠道。自1989年引入增值税后，20年间税率几经提高。随着日本社会经济转型对原有福利制度结构的冲击和长期经济衰退造成的财务威胁，不增加税收、扩大公共福利支出，则难以维持现有福利水平、缓和社会矛盾，新一轮改革就此展开。菅直人上台后提出“新增长战略”，基本逻辑在于稳定和扩大社会保障体系，维护制度公平，保护年轻人免受市场风险，鼓励其进入劳动力市场，同时扩大消费，最终实现经济发展与社会福利之间的良性循环。再次提高消费税（增值税）税率作为社保筹资的必要措施，几经波折后终于获得通过。
韩国则相反，威权政府时代几无阻力地引入了税率较高（10%）的增值税。但在当时的发展型政策模式下，财税筹集与支配以经济增长为先，社会保护和公平次之。加之增值税的攫取已经最大化，若再扩张公共支出就只能提高所得税或者扩大财政赤字，而这两种方式都会遭到具有强大政治影响力的财阀反对（前者加重大企业税负，后者提高利率不利于投资）。于是保守的公共财政原则作为政策共识被延续下来，福利国家扩张一直受到严格控制。正因如此，在国民养老金当期结余率超过80%的情况下，韩国政府出于对未来赤字的担忧于1998年和2007年两次改革中将参保人福利水平削减了近三分之一；社会经济转型过程中，面对来自民众的养老金公平性诉求，即便当前存在大量国民养老金结余，韩国政府也并未选择通过提高国民养老金待遇水平的方式来缩小其与公务员养老金之间的差距。
四、总结与启示
本文发现，日韩两国养老金制度建立初期，制度内部安排与外部的国家发展需求、社会经济基础、政党制度协调互补，有其历史合理性。随着后期经济增长放缓引发的国家财政紧缩、基金赤字危机以及公民福利意识和公平意识觉醒，不可持续、不平等以及有限福利保障的养老金制度缺陷不断放大，成为引发社会矛盾焦点。日韩两国养老金制度内部要素与外部的社会经济结构与国家制度不再互适协调，变革不可避免。改革过程中，国家经济社会基础与制度结构又深刻地影响了日韩两国改革模式和路径的选择。历经多轮改革，日本的公共养老金制度由高度分散走向完全整合，实现了不同群体间的广泛互助共济，形成了当前三个层次的养老保障体系。而韩国虽在制度扩面时建立了覆盖城乡的统一养老金制度，但仍维持了特殊职业群体保障制度分立的安排，制度间差距明显。
以上分析对中国养老金制度改革与完善有如下启示意义。
首先，随着中国社会经济体制转型，市场化进程中劳动力市场的分化和收入不平等扩大等问题需要稳定的社会安全网提供支撑。然而，不同部门之间的收入分配机制特别是职工工资及退休制度安排的变迁步调并不一致，由此形成养老金体系“多轨制”特征。虽然在2015年国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，但保险基金分立、制度间筹资与待遇差距较大的局面依然呈扩大趋势。日韩经验表明，社会经济结构变迁下的社会保障制度安排应走向更加普遍和融合的方向，以减少民众因快速全球化、区域发展不平衡和收入差距拉大而产生的焦虑和不满。
其次，互助共济的公共养老金制度不可避免会受到人口年龄结构变化影响，日本和韩国为控制财务风险，多次做出调整基金收支结构的努力。但结构调整又使得养老金的公平问题凸显出来。福利削减导致预期养老金回报率下降削弱了民众对公共养老金制度的信心，维持参保缴费积极性成为新问题。寻找新的财源作为补充，在维持基金财务安全和控制代际不平等之间谋求平衡，是养老金制度改革的一大挑战。日本的改革较好地实现同代人之间的公平，增值税的艰难引入和提高税率过程，以及同期日本财政赤字的快速持续扩张过程，清晰体现了日本在谋求这一平衡时的两难和努力。韩国的问题则在于，政府在不同制度体系内调整收支结构的能力不同，因此形成了国民养老金控制缴费、削减福利，而公务员维持福利、不断提高缴费的差异化格局，制度公平成为重要的社会问题。这些问题在中国养老金制度的改革完善过程中同样值得关注。
最后，城市化过程中大量劳动力由农村进入城市，保障不足引起的城市贫困，以及人口迁移导致的原有农村保障制度年龄结构迅速恶化、财务危机凸显，都会成为影响社会稳定的重要问题。日本选择通过雇员保险计划与国民年金的互助共济解决制度的筹资与公平性问题；韩国为配合实施灵活劳动力市场和取消农产品贸易壁垒等改革，将农民和城市灵活就业人员纳入与企业职工同一制度保障。实践表明，制度整合是解决公共财政危机和社会危机的有效手段。随着中国城市化进程推进，推动公共养老金制度的融合、扩大农民工参保缴费、促进人口的市民化，也是改革发展的必经之路。此外值得注意的是，日韩两国在制度扩面过程中，均面临难以摸清农民和灵活就业人员真实收入的问题。韩国完全以缴费为基础、与收入挂钩的制度安排使得这一问题被放大，甚至产生逆向再分配。日本则通过设置制度统一、待遇一致的基础年金，并由政府税收补贴福利支出的方式，强化了养老金体系的互助共济功能，加大了再分配力度。这一经验值得中国借鉴。
（此为缩减版，注释从略，请前往知网下载全文
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50mnSwyrB4JrGEqUJjPDQXB252lzfNGN72qHaSvp9cfafnzMsZa0isOB&uniplatform=NZKPT）
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